پس از مدتها رسیدگی به دعاوی مربوط به اعتراض به برگ تشخیص صادره از اداره منابع طبیعی، توسط هیأت موضوع ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده (۵۶) قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۶۷/۶/۲۹، نهایتا قانون گذار به موجب ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و تبصره های آن ضمن ارایه مهلت یکساله جهت طرح دعاوی در این هیات، رسیدگی به این دعاوی را با مقداری تغییر (از جمله لزوم طرح دعوی اثبات مالکیت توامان با دعوی اعتراض به برگ تشخیص)، در صلاحیت شعب ویژه مستقر در مرکز استان قرار داد و رای صادره از این شعب نیز قابل تجدیدنظر در دادگاه تجدید نظر استان اعلام گردید.
در سال ۱۳۹۴ و به موجب ماده ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشوریک تبصره به ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی مصوب سال ۸۹ اضافه شد و طی آن کمیسیون رفع تداخل ایجاد گردید.
متن تبصره به شرح ذیل است:
« وزارت جهاد کشاورزی مکلف است با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نسبت به رفع تداخلات ناشی از اجرای قوانین و مقررات موازی در اراضی ملی، دولتی و مستثنیات اشخاص اقدام نموده پس از رفع موارد اختلافی نسبت به اصلاح اسناد مالکیت و صدور اسناد اراضی کشاورزی اقدام نماید.»
بعد از شروع به کار کمیسیون رفع تداخل که طبق تعریف بند الف ماده ۱ آیین نامه تبصره ماده ۹ که طبق تعریف موضوع تداخل: (اجرای قوانین و مقررات موازی بر روی عرصه واحد از اراضی ملی، دولتی و مستثنیات قانونی اشخاص که منجر به صدور سند مالکیت شده یا نشده باشد شامل خالصجات، مراحل سه گانه اصلاحات ارضی، مقررات ملی شدن، موات، کشت موقت، اراضی شهری، مستحدثه و ساحلی که منجر به تشخیص متفاوت نوع و ماهیت آن عرصه گردیده است. بوده)، گاها اشخاصی وجود دارند که علی رغم اینکه امارات، نقشه ها و یا حتی دلایل متقن دایر بر آبادی عرصه های تحت ادعای آنها در قبل از اجرای قانون ملی شدن جنگل ها وجود دارد، لیکن در کمیسیون به نوعیت زمین آنها رسیدگی اراضی تحت تصرفشان ملی اعلام شده است.
پس از وصول نظر کمیسیون عموما این سوال مطرح می شود که آیا کمیسیون رفع تداخل صلاحیت رسیدگی به مبحث نوعیت زمین را دارد یا اینکه مرجع تشخیص مستثنیات شعب ویژه می باشد و کمیسیون نقشی در تشخیص نوعیت زمین ندارد؟
آیا بر فرض صلاحیت آرای آن قطعی است یا قابل اعتراض ؟
آیا بر فرض قابل اعتراض بودن آرای آن مرجع اعتراض دیوان عدالت اداری می باشد یا محاکم عمومی حقوقی؟(شعب ویژه)
شعب ویژه مستقر در استان های مختلف عقیده بر صلاحیت کمیسیون رفع تداخل به بررسی نوعیت زمین و حتی قطعی بودن تصمیم آن و عدم صلاحیت دادگستری به رسیدگی در مورد موضوع مزبور دارند و این نظر در دادگاه های تجدیدنظر استان های مختلف هم مورد تایید قرار گرفته است .
برای مثال شعبه چهارم دادگاه حقوقی رشت به موجب دادنامه شماره۱۴۰۵_۸۳۵۰ مورخ ۱۴۰۴/۲/۱۴ در خصوص دعوی مطرح شده در مورد اعتراض به برگ تشخیص و اثبات مالکیت چنین نظر داده است.
«در خصوص دادخواست.. فرزند …به طرفیت اداره کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان گیلان به خواسته تقاضای اثبات مالکیت یک قطعه زمین واقع در رشت … دادگاه با عنایت به نظریه کارشناسی و پیوست آن در راستای اعمال تبصره ۳ ماده ۹ آیین نامه ماده ۵۴ قانون رفع موانع تولید در قریه رشت… انجام پذیرفته است و با تأسیس کمیسیون رفع تداخلات برابر ماده ۵۴ قانون رفع موانع تولید و بند ۳ ماده ۹ قانون افزایش و بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، در جهت تثبیت مالکیت دولت بر منابع ملی و اراضی موات و دولتی با رعایت حریم روستا همراه با رفع تداخلات ناشی از اجرای مقررات پیش بینی گردیده است و به موجب این تبصره که آخرین اراده قانون گذار بوده و تصمیم کمیسیون مذکور قطعی تلقی و اداره ثبت اسناد و املاک را ملزم به اصلاح سند و اجرای آن نموده است. بنابراین تعرض مجدد به تشخیص منابع طبیعی بر خلاف نظر مقنن که همانا تثبیت مالکیت اراضی و مستثنیات اشخاص می باشد لذا مستنداً به مواد فوق الذکر و ماده ۲ قانون آیین دادرسی مدنی قرار عدم استماع دعوى صادر و اعلام می نماید و…»
همچنین شعبه سوم دادگاه حقوقی استان آذربایجان غربی در دادنامه شماره 1404_695 شماره مورخ ۲۸.۰۸.۱۴۰۴ درخصوص دعوی اثبات مالکیت و اعتراض به برگ تشخیص که سابقه رسیدگی در کمیسیون رفع تداخل را داشته چنین نظر داده است :
« رای دادگاه
در خصوص دعوى… با وکالت آقای بطرفیت اداره کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان آذربایجان غربی بخواسته اعتراض به تشخیص اداره منابع طبیعی در خصوص ملی اعلام نمودن یک قطعه زمین به مساحت ۸۰۳۴/۵۹ متر مربع واقع مراغه با احراز و اثبات مالکیت موکلین و صدور حکم بر زراعی بودن محل اعلامی و اثبات مالکیت ؛ با عنایت به مفاد دادخواست تقدیمی و ملاحظه مستندات پیوست نیز تشکیل جلسه ی رسیدگی ، نظر به اینکه -۱ با لحاظ سابقه قانونگذاری در خصوص موضوع اعتراض به تشخیص منابع طبیعی جمله قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع ماده ۵۶ قانون حفاظت از جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۶۷ و اصلاحی ۱۳۸۷ و قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی مصوب ۱۳۸۹ و اصلاحی ۱۳۹۴ از نظر این دادگاه با انقضای مهلت های یک سال مقرر در سره ماده ۹ قانون مرقوم و پنج سال مقرر در قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴/۲/۱ مواعد قانونی برای رسیدگی به اعتراض به تشخیص پایان یافته و عملاً امکان طرح دعاوی با عنوان مذکور منتفی شده و قابلیت رسیدگی نخواهد است. ۲- با تصویب قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر در سال ۱۳۹۴ و الحاق یک تبصره به ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی، کمیسیون رفع تداخلات به عنوان مرجع تخصصی برای تشخیص نوعیت اراضی اختلافی و رسیدگی به شکایات پیش بینی دیده که با ملحوظ قرار دادن فلسفه تقنین مبنی بر لزوم رسیدگی به موضوع در مراجع تخصصی اداری به لحاظ فنی بودن موضوع کان رسیدگی محاکم به موضوع مالکیت نیز منتفی گردیده، لذا طرح چنین دعاوی در دادگاه عمومی، وجاهت قانونی ندارد. ۳- در ادعای اثبات مالکیت و ابطال سند رسمی دولت نظر به اینکه برگه تشخیص ملی بودن ملک در اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت جنگل ها و مراتع به موجب رای صادره به شماره ۶۸۱ مورخه ۱۳۸۴/۰۷/۲۶ از سوی هیئت محترم عمومی دیوانعالی کشور به منزله سند رسمی بوده و صدور اسناد مالکیت ثبتی نافی مالکیت دولت نخواهد بود، فلذا تا قبل از طرح موضوع درخواست در مرجع صصی و الغای تشخیص بر اساس رای آن مرجع نمیتوان به ادعاهای مطروحه بر خلاف آن ترتیب اثر داده و اعتبار سند رسمی مخدوش نمود. لذا نظر به مراتب و به جهت موقعیت فعلی و کیفیت مطروحه دادخواست تقدیمی قابلیت رسیدگی را نداشته و مستندا به ۲۰ از قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹ قرار عدم استماع دعوى صادر و اعلام میدارد… »
این دادنامه به موجب دادنامه شماره مورخه از سوی شعبه سوم دادگاه تجدیدنظر ارومیه عینا تایید شده است.
در راستای نظر اخیر معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جُرم دادگستری استان زنجان طی بخشنامه شماره ۲۱۹۸/۳۱۱۰۱/۹۰۳۷ مورخ ۱۴۰۳/۹/۲۲ امکان طرح دعوا توسط ذی نفع نزد شعب ویژه مرکز استان جلوگیری به عمل آورده و آن را موکول به اتخاذ تصمیم از سوی کمیسیون رفع تداخلات کرده است.
ملاحظه می فرمایید که به عقیده شعب ویژه و دادگاه تجدیدنظر، تصمیم کمیسیون رفع تداخل در مورد اعلام نوعیت زمین قطعی و لازم الاجراست. و از طرفی از تاریخ تاسیس کمیسیون اعتراض به برگ تشخیص قابل طرح در دادگاه نیست.
در حالی که اداره حقوقی قوه قضاییه ، دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور عقیده دیگری داشته و برداشت کلی این است که کمیسیون رفع تداخل حق اظهار نظر در مورد نوعیت زمین (تشخیص ملی و غیر ملی بودن اراضی ) را ندارد.
چنانکه اداره حقوقی قوه قضاییه در نظریه شماره : ۷/۱۴۰۳/۷۲۵
مورخ ۱۴۰۳/۰۹/۱۱ در پاسخ به سوال،:
چنانچه پرونده راجع به ملکی در هیأت موضوع ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۶۷ و بهطور همزمان در کمیسیون رفع تداخلات استانی نیز مطرح باشد، آیا هیأت موضوع ماده واحده یادشده میتواند به موضوع رسیدگی کند و یا آنکه باید پرونده تا تعیین تکلیف از سوی کمیسیون رفع تداخلات متوقف بماند؟ همچنین تکلیف کمیسیون در مواجهه با پرونده هیأت موضوع ماده واحده صدرالذکر چیست؟ آیا کمیسیون رفع تداخلات باید به موضوع رسیدگی کند و یا آنکه رسیدگی را متوقف نماید؟ چنین نظر داده است .
«نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه :
اولاً، وظیفه قانونی کمیسیون رفع تداخلات موضوع تبصره ۳ الحاقی به ماده ۹ قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی موضوع ماده ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴، صرفاً احراز تداخل در اجرای مقررات ملی شدن اراضی با مقررات موازی و حسب مورد اتخاذ تصمیم در مورد وجود یا عدم تداخل و در فرض پذیرش تداخل، عندالاقتضاء رأی به اصلاح نقشهها، سوابق و اسناد مالکیت آنها و رفع موارد اختلاف نسبت به آنها و اصلاح اسناد مالکیت و صدور اسناد اراضی کشاورزی است و این امر به هیچ وجه به منزله صلاحیت این کمیسیون برای تشخیص موات و یا ملی بودن این اراضی نیست.
ثانیاً، وفق تبصره ۳ ماده ۳ آییننامه اجرایی تبصره ۳ الحاقی ماده ۹ قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی موضوع ماده ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴/۴/۷ هیأت وزیران با اصلاحات بعدی، رسیدگی هیأتهای تعیین تکلیف اراضی اختلافی موکول به تصمیم قطعی کمیسیون رفع تداخلات است و در واقع تا زمان تعیین تکلیف موضوع در کمیسیون یادشده، رسیدگی هیأتهای مذکور متوقف و سپس این هیأتها با لحاظ رأی قطعی کمیسیون یادشده اتخاذ تصمیم میکنند.»
همچنین هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره ۱۷۵۰۳۹۰ بخشنامه شماره ۲۱۹۸ /۳۱۱۰۱ /۹۰۳۷ مورخ ۱۴۰۳/۹/۲۲ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جُرم دادگستری استان زنجان که امکان ثبت دادخواست مربوطه را در شعب ویژه ممکن ندانسته بود با طرح استدلالاتی منجمله عدم امکان دخالت کمیسیون رفع تداخل در نوعیت زمین قابل ابطال دانست.
علاوه بر این شعبه هشتم دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه 1401_763 مورخ ۱۴۰۳/۷/۱۰ تصمیم کمیسیون رفع تداخل راجع به نوعیت زمین را خارج از اختیار آن کمیسیون و قابل ابطال دانسته و جهت اعمال وظیفه قانونی رفع تداخل بین قوانین پرونده را به آن کمیسیون اعاده نموده است.
«نظر به تبصره ماده ۵۴ فنون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی که یک تبصره را به ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی اضافه نموده و در تبصره مزبور رفع تداخلات ناشی از اجرای قوانین و مقررات موازی در اراضی ملی دولتی و مستثنیات اشخاص پیش بینی شده و با عنایت به بندهای الف و ب ماده ۱ آئین نامه اجرایی تبصره ۳ الحاقی موصوف که تداخل در اجرای قوانین و مقررات موازی بر روی عرصه واحد اعم از ملی، دولتی و مستثنیات اشخاص دانسته و رفع تداخلات را رفع همپوشانی قوانین و مقررات موازی و اصلاح سوابق و غیره دانسته فلذا با توجه به اینکه کمیسیون رفع تداخلات در رای خود نسبت به ملی بودن یا نبودن اراضی موضوع دعوی اظهار نظر نموده در حالیکه تشخیص ملی بودن یا نبودن از وظائف و اختیارات نهادها و مراجع دیگری است که در قوانین مختلف پیش بینی شده وظیفه کمیسیون صرفا رفع تداخلات ورفع همپوشانی اراضی است که قبلا در مورد آنها از طرف مراجع مزبور اظهار نظر شده فلذا رای کمیسیون به شماره ۱۱/۵/۱۹۲/۹۹۸-۱۴۰۰/۱۲/۳) شماره صحیح آن کد شناسه ۴۰۸۱۶۳۴ مورخه ۱۴۰۰/۱۱/۱۲ میباشد که خارج از وظیفه قانونی وی صادر شده قابلیت تایید نداشته و مستندا به مواد ۱۰ و ۱۷ و ۶۳ فنون دیوان ضمن نقض أن مقرر می نماید کمیسیون مجددا با لحاظ این دادنامه و مقررات مصوب به موضوع رسیدگی نماید.»
در پرونده دیگری پس از طرح دادخواست شاکی به خواسته اعتراض به مصوبه کمیسیون رفع تداخلات ماده ۵۴ قانون رفع موانع تولید و…، استان گیلان در دیوان عدالت اداری، دیوان عدالت اداری به صلاحیت محاکم حقوقی رشت قرار عدم صلاحیت صادر که پس از ارجاع به شعبه چهارم حقوقی رشت و عدم پذیرش صلاحیت نهایتا پرونده جهت حل اختلاف به دیوان عالی کشور ارسال و شعبه سی هفتم دیوان عالی کشور چنین اتخاذ تصمیم نموده است.
رای شعبه: «در خصوص پیدایش اختلاف در صلاحیت بین شعبه محترم چهارم دادگاه عمومی حقوقی شهرستان رشت و شعبه محترم دوم تجدید نظر دیوان عدالت اداری با عنایت به مفاد دادخواست تقدیمی خواهان (شاکی) که ضمن آن نامبرده مدعی است ملک آبا و اجدادی وی در اختیار منابع طبیعی قرار گرفته و در این خصوص در دادگاه دعوی تصرف و عدوانی و خلع ید نیز مطرح شده است و به عبارت دیگر خواهان ادعای مالکیت ملک مذکور را دارد که امری ترافعی میباشد لذا موجبی جهت رسیدگی در دیوان عدالت اداری به نظر نمی رسد و با توجه به صلاحیت عام محاکم عمومی دادگستری موضوع ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی مدنی که در مقام تردید اصل باید بر آن ماده قرار گیرد و به مستفاد از رای وحدت رویه شماره ۸۰۱ ۱۳۹۹/۷/۲۲ هیأت عمومی دیوان عالی کشور با تایید نظر شعبه محترم تجدید نظر دیوان عدالت اداری مستنداً به ماده ۲۸ قانون آیین دادرسی مدنی به شایستگی رسیدگی شعبه چهارم دادگاه حقوقی رشت صادر می نماید و…» (رای شماره ۱۴۰۴-۲۴ مورخ ۱۴۰۴/۱۱/۱۳ شعبه سی و هفتم دیوان عالی کشور)
با توجه به توضیحات و دادنامه های استنادی فوق به نظر نگارنده انعطاف شعب ویژه و دادگاه تجدیدنظر در مورد پذیرش پرونده های با موضوع اثبات مالکیت و اعتراض به برگ تشخیص اراضی ملی با توجه به دلایلی که بیان می شود ضروری به نظر می رسد.
۱. با دقت در قوانین استنادی مخصوصا قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و نیز قانون رفع موانع تولید و…
به وضوح مشخص است که هدف قانونگذار در ایجاد این کمیسیون، صرفا رفع تداخل بین اجرای قوانین مختلف روی عرصه واحد می باشد، گرچه ممکن است به صورت غیر مستقیم بخشی از وظایف کمیسیون معطوف به بررسی نقشه هوایی و یا نوعیت زمین مربوطه باشد، اما آنچه مسلم است هدف تشکیل کمیسیون و اختیار آن صدور تصمیم راجع به نوعیت زمین نبوده است، که بخواهیم نظر آن را قاطع دانسته یا تصمیم قضایی را منوط به تصمیم کمیسیون بدانیم و یا دادگستری را صالح به رسیدگی ندانیم.
۲. در ترکیب رسیدگی کمیسیون رفع تداخل هیچ مقام قضایی ای وجود ندارد و از طرفی هیچ نماینده ای از مالک حضور نداشته و برخی اعضای آن را کارمندان و روسای نهادهای مرتبط با امر تداخل قانون منجمله اداره منابع طبیعی و اداره جهاد کشاورزی و ثبت اسناد و… تشکیل می دهند، طبیعی است که نمی توان تصور کرد قانون گذار تصمیم افرادی که خود در جهت پیشبرد منافع نهاد سازمانی خود در تلاشند را بدون بررسی مقام قضایی و حتی دفاع مالک در یک موضوع قاطع دانسته و امکان رسیدگی در محاکم را نداشته باشد .
۳. دقت در پیشینه قانون گذاری در مورد صدور حکم به نوعیت زمین چه در کمیسیون موضوع ماده ۵۶ و چه در شعب ویژه نشان می دهد که در هر دو مورد که با حضور یک مقام قضایی به مساله رسیدگی می شد، موضوع حسب مورد قابل اعتراض در محاکم عمومی و تجدیدنظر بود، طبیعی است که اسناد لغو به مقنن قبیح بوده و نمی توان تصور کرد وقتی رای کمیسیون و شعب ویژه که مقام صادر کننده رای آن مقام قضایی است قابل تجدیدنظر باشد ولی تصمیم کمیسیون رفع تداخل که بدون حضور مقام قضایی اتخاذ می گردد قطعی تلقی گردد !
۴. اگرچه محاکم برخی استان ها عقیده بر عدم امکان رسیدگی دعاوی در محاکم در صورت سبق رسیدگی در کمیسیون دارند، لیکن رویه دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور در برخی پرونده ها نشان می دهد که این دو نهاد عالی عقیده بر صلاحیت رسیدگی محاکم به پرونده ها را دارند.
بدیهی است که در صورت عقیده بر صلاحیت رسیدگی کمیسیون رفع تداخل به موضوع، دیگر محاکم دادگستری به آن صالح نیستند و با عدم پذیرش همین استدلال بخش نامه صادره از دادگستری زنجان ابطال گردید.
۵. دادگستری مرجع اصلی رسیدگی به تظلمات بوده و نمی توان به صرف تاسیس یک نهاد بدون تصریح به ممنوعیت رسیدگی در دادگستری، آن را غیرصالح به رسیدگی به موضوع دانست و در موارد متعددی که حتی نهادهایی چون ثبت در موارد مشابه صالح به رسیدگی بوده اند اما دیوان عالی کشور در آرایی وحدت رویه (رای وحدت رویه ۵۵۱ با موضوع الزام به انتقال ملک علی رغم وجود هیات های ماده ۱۴۷ اصلاحی قانون ثبت و رای وحدت رویه شماره ۷۸۴ صلاحیت دادگستری به رسیدگی به اعتراض ثالث به عملیات اجرایی ثبت علی رغم وجود ماده ۱۶۹ آیین نامه اجرای مفاد اسناد رسمی لازم الاجرا و…) صراحتا اعلام نموده که صلاحیت رسیدگی برای دادگستری باقی است.
۶. از حیث شکل و خواسته دادخواست در مورد دعوای مربوط به رفع تداخل نیز بنظر می رسد، اگرچه تصمیم کمیسیون رفع تداخل در مورد نوعیت زمین در صورتی که به ضرر اشخاص باشد بدلیل عدم صلاحیت در اظهار نظر راجع به نوعیت از سوی دیوان عدالت اداری قابل ابطال میباشد اما از آنجا که این تصمیم در اعلام اداره منابع طبیعی در مورد نوعیت زمین تغییری ایجاد نمی نماید نهایتا مدعی مجبور است در قالب خواستههای دادخواست مستقل اثبات مالکیت و اعتراض به برگ تشخیص دادخواست خود را به شعب ویژه تقدیم نماید.
۷. بنظر می رسد هدف از ایجاد کمیسیون رفع تداخل صرفا هماهنگی بین نهادهای اداری و ایجاد یک نقشه واحد و اساسی و تشخیص اراضی دولتی از اراضی متعلق به اشخاص با ایجاد نقشه واحد می باشد. امری که به سازماندهی امورات دولت منجر می گردد و برای نهادهای دولتی لازم الاتباع می باشد اما عدالت اقتضا میکند که بدلیل اشتباهاتی که ممکن است در راستای انجام این وظایف رخ دهد دادگستری به عنوان مرجع عام رسیدگی به دعاوی به موضوع رسیدگی و حقوق تضییع شده مردم را بازگرداند.
*مصطفی رجبی / وکیل دادگستری
انتشار یادداشتها و مطالب دریافتی در پایگاه اطلاعرسانی کانون وکلای دادگستری گیلان صرفاً در چارچوب رسالت رسانهای این کانون و با هدف بازتاب دیدگاهها و تحلیلهای ارائهشده است؛ بدیهی است انتشار آنها به معنای تأیید یا بیان مواضع رسمی کانون تلقی نمیشود.
