دکتر سید محمود کاشانی استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
قانون پولی وبانکی کشور مصوّب ۱۳۵۱ برگرفته از قوانین پیشرفتۀ اروپایی در زمینه ساختار بانک مرکزی و ارکان آن است. در بخش دیگری از این قانون به بانکداری پرداخته شده و چگونگی تأسیس بانک‌های خصوصی و ضوابط فعالیت آن ها همانند بانک‌ها در کشورهای اروپایی و ایالات متحد امریکا در آن پیش‌بینی شده است.
با این حال طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران در شهریورماه ۱۴۰۱ در فضای بسته صداوسیما در دستور کار جلسه علنی مجلس گزارده شد و پاره‌ای از مواد آشفته آن به تصویب رسید. دست‌اندرکاران این طرح که آگاهی حقوقی ندارند، در پی نسخ قانون پولی و بانکی کشورند. بهره قانونی و نرخ آن در قانونگزاری‌های ارزشمند دوران دادگستری نوین ایران پذیرفته شده و مفهوم حقوقی «بهره» از «ربا» جدا شد. بانک‌های کشور ما هم توانستند در راستای نظام بانکداری جهانی، وظایف خود را در پذیرش سپرده‌های مردم و پرداخت وام‌های بانکی انجام دهند. قانون موسوم به «عملیات بانکی بدون ربا» که در سال ۱۳۶۲ به تصویب رسید، با واپس‌گرایی و نادیده گرفتن جدایی مفهوم حقوقی «بهره» از «ربا» و دستاوردهای قانونگزاری در ایران پس از مشروطیت، مقررات بخش بانکداری قانون پولی و بانکی کشور را به آشفتگی کشید. بانک‌ها در همۀ کشورها برای حفظ حقوق و امنیت سپرده‌های مردم زیر نظارت‌های مستمرند تا از چارچوب وظایف تخصصی خود بیرون نروند و موازین بانکداری را بادقت به اجرا درآورند. سرانجام آن که در این طرح به‌دنبال آن هستند مقررات آشفته قانون عملیات بانکی بدون ربا را به صلاحیت‌های بانک مرکزی نیز گسترش دهند و قانون ارزشمند پولی و بانکی کشور را نیز در بخش بانک مرکزی به آشفتگی بکشانند.
- مقدمه
طرحی با عنوان «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» در ۶۷ ماده از سوی گروهی از نمایندگان به هیأت رئیسه مجلس تقدیم شد و پس از تصویب کلیات آن در روزهای آغازین شهریورماه ۱۴۰۱ در دستور کار جلسۀ علنی قرار گرفت. پیش از این نیز طرحی با همین عنوان با امضای ۲۲۵ تن در مجلس پیشین روز ۲۶ آذرماه ۱۳۹۸ در دستور جلسه علنی قرار گرفت و کلیات آن نیز تصویب شد، ولی با مخالفت رئیس پیشین بانک مرکزی، این طرح از دستور کار مجلس بیرون گزارده شد. به گزارش خبرگزاری ایسنا در ۲۷ مردادماه ۱۴۰۱ و پیش از آنکه مواد طرح جدید در جلسۀ علنی مجلس مطرح شود، پنج تن از رؤسای پیشین بانک مرکزی در نامه‌ای به رئیس مجلس با بیان ایرادات اساسی این طرح و لزوم بررسی کارشناسانه و همه‌جانبه مواد آن بار دیگر خواستار بیرون گزاردن این طرح از دستور کار مجلس شدند. این نامه همچنین از سوی گروه بزرگی از اعضای هیأت‌های عامل پیشین بانک مرکزی، مدیران عامل پیشین بانک‌های دولتی و خصوصی، مدیران کل و مشاوران رؤسای کل پیشین بانک مرکزی، اعضای هیأت مدیره و هیأت‌های عامل بانک‌های دولتی و خصوصی، مدیران و مشاوران پیشین بانک مرکزی و با ذکر نام هریک از آنان منتشر شده است. ولی صداوسیما که باید آزادی بیان و نشر افکار را بر پایۀ اصل ۱۷۵ قانون اساسی تأمین کند، به رؤسای کل پیشین بانک مرکزی، کارشناسان بانک مرکزی و این گروه بزرگ از دست‌اندرکاران نظام بانکی کشور فرصت بیان دیدگاه‌ها و اعتراض‌های خود را درباره این طرح آشفته و هرج‌ومرج‌طلبانه نمی‌دهد.
اکنون همان طرح با همان عنوان با کاهش مواد و دستکاری‌هایی در مندرجات آن در دستور کار مجلس قرار گرفته و بخشی از مواد آن تصویب شده است. مادۀ ۱۲۷ آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی با پیروی از آیین‌نامه داخلی مجلس شورای ملی، چارچوب «طرح قانونی» را که از سوی نمایندگان برای تصویب به هیأت رئیسه مجلس تقدیم می‌شود، چنین پیش‌بینی کرده است:
- دارای موضوع و عنوان مشخص باشد؛
- دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمه به‌وضوح درج شود؛
- دارای مواردی متناسب با اصل موضوع و عنوان طرح نیز باشد.
طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران دارای هیچ‌یک از این ویژگی‌های الزام‌آور پیش‌بینی‌شده در مادۀ ۱۲۷ آیین‌نامه داخلی مجلس نیست. عنوان این طرح، «بانکداری» است که نمی‌تواند عنوان مستقل برای یک قانون باشد. بانکداری، عنوان قسمت سوم قانون پولی-وبانکی کشور سال ۱۳۵۱ است که مقررات آن در مواد ۳۰ تا ۴۵ این قانون پیش‌بینی شده است. از این‌رو به‌روشنی می‌توان گفت این طرح موضوع و عنوان مشخصی ندارد.
از سوی دیگر این طرح دارای مقدمه توجیهی نیست و دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمه آن به‌روشنی درج نشده است تا روشن شود چرا امضاکنندگان این طرح می‌خواهند آن را جایگزین قانون پیشرفتۀ پولی و بانکی کشور سال ۱۳۵۱ کنند. این طرح همچنین دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان آن نیست. در این طرح، موادی جایگزین مواد ۱ تا ۹ قانون پولی و بانکی کشور نشده‌اند. در این مواد، واحد پول ایران، تغییر برابری ریال نسبت به طلا، برابری پول‌های خارجی نسبت به ریال، رواج قانونی و رواج اجباری پول قانونی کشور پیش‌بینی شده و امتیاز انتشار پول رایج در اختیار دولتی ایران گذارده شده است. همچنین تعهد بانک مرکزی در برابر اسکناس‌ها و یا سکه‌های فلزی رایج بیان و نیز مقررات پشتوانۀ اسکناس‌های منتشرشده از سوی بانک مرکزی پیش‌بینی شده و در مواد ۷، ۸ و ۹ مقررات اسکناس‌های خارجی، اسناد و اوراق بهادار دولتی و غیره پیش‌بینی شده است.
در این طرح همچنین مواد و مقرراتی جایگزین مواد ۱۰ تا ۲۹ قانون پولی و بانکی کشور که دربرگیرنده مقررات «بانک مرکزی» است، نشده است. با این حال در مادۀ ۶۷ این طرح افزوده شده است مواد ۱ تا ۲۹ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ نسخ می‌شوند. بنابراین با نسخ قانون پولی و بانکی، مقررات پول کشور و بانک مرکزی برچیده می‌شود، بی‌آن که مقررات پیشرفته‌تری جایگزین آن ها شود.
با تخلف آشکار «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» از مندرجات الزام‌آور مادۀ ۱۲۷ آیین‌نامه داخلی مجلس در این مقاله مشخص خواهد شد که این طرح که به ناروا در مجلس تصویب شده و شورای نگهبان ایراداتی به آن گرفته است، نمی‌تواند جایگزین قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ باشد.
- قانون پولی و بانکی کشور
این قانون با ابتکار و پشتکار شادروان دکتر عبدالعلی جهانشاهی استاد مالیه عمومی دانشکدۀ حقوق دانشگاه تهران که رئیس بانک مرکزی بود، در سال ۱۳۵۱ به تصویب مجلس شورای ملی و سنا رسید. عنوان و متن این قانون برگرفته از قوانین کشورهای اروپایی و دارای پلان منطقی و بخش‌های گوناگون و فصل‌های مرتبط با عنوان و موضوع آن است. بخش یکم این قانون به «پول» پرداخته و مقررات آمره پول رایج کشور را بیان کرده است (مواد ۱ تا ۹). عنوان بخش دوم آن «بانک مرکزی ایران» است. فصل اول– کلیات، فصل دوم– وظایف و اختیارات، فصل سوم– ارکان بانک مرکزی شامل مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیأت عامل، هیأت نُظّار و فصل چهارم نیز دربرگیرنده «مقررات عمومی است» (مواد ۱۰ تا ۲۹). عنوان بخش دوم این قانون «بانکداری» است. فصل یکم آن شرایط تأسیس بانک، فصل دوم شرایط و نحوه فعالیت بانک‌ها، فصل سوم، ترتیب انحلال و ورشکستگی بانک‌ها و فصل چهارم آن نیز دربرگیرنده مقررات کیفری و انتظامی است (مواد ۳۰ تا ۴۵).
قانون پولی و بانکی کشور از بهترین و پیشرفته‌ترین قوانین کشور ماست که از هنگام تصویب آن، بانک مرکزی ایران را با سازمان استوار آن برپا ساخته و دارای مقررات جامعی در زمینه بانکداری است. بر پایۀ این قانون بانک‌های خصوصی در ایران تأسیس شدند و نظام بانکی ایران همانند کشورهای پیشرفته در خدمت فعالیت‌های بانکی و شکوفایی تولید قرار گرفت. این قانون تا هم‌اکنون می‌تواند نیازهای پولی و بانکی کشور را برآورده سازد و اگر نیازی به بازنگری آن باشد، می‌توان از قانون پیشرفتۀ فرانسه زیر عنوان «قانون پولی و مالی»، آن هم با بهره گرفتن از حقوقدانان و متخصصان بانکی کشور برای تدوین لایحه آن از سوی دولت و با نظرخواهی از دانشکده‌های حقوق بهره گرفت.
- مقررات بهره و زیان دیرکرد
در فرانسه با صدور فرمان ۱۲-۳ اکتبر ۱۷۸۹، منع نظری بهره که پیش از آن وجود داشت، برداشته شد. سپس مواد ۱۹۰۵ تا ۱۹۰۷ قانون مدنی سال ۱۸۰۴ در فصل وام به‌شرط بهره، مشروعیت بهره را پذیرفتند. در حقوق انگلستان قاعدۀ کلی این است که بهره هنگامی به دین یا وام تعلق می‌گیرد که قرارداد صریح یا روابط جاری یا عرف آن را تجویز کرده باشد. در حقوق ایالات متحد امریکا مقررات وام و بهره اصولاً در صلاحیت قوانین ایالت‌هاست و در هر ایالتی در زمینه نرخ بهره و انواع وام‌ها قوانین ویژه‌ای به تصویب رسیده‌اند. بسیاری از ایالات موضوع را آنچنان دارای اهمیت دانسته‌اند که حداکثر نرخ بهره‌ای را که بیش از آن ربا شمرده می‌شد، در قانون اساسی ایالت خود پیش‌بینی کرده و به آوردن آن در قوانین عادی بسنده نکرده‌اند. ولی در کشور ما تا پس از مشروطیت همچنان روش‌های غیرمستقیم و حیله‌های شرعی برای پرداخت وام و دریافت رقم اضافی ادامه داشتند که زمینه‌ساز رباخواری و تجاوز به حقوق وام‌گیرندگان بود. سرانجام با پیدایش حاکمیت نیرومند در کشور ما نخستین بانک ایرانی به نام «سپه» در سال ۱۳۰۴ برای اداره امور مالی ارتش و سپس قانون تأسیس بانک ملی ایران در ۱۴ اردیبهشت‌ماه ۱۳۰۶ به تصویب مجلس رسید. با این حال هنوز مقرراتی در زمینه بهره و زیان دیرکرد در ایران تصویب نشده بود. سرانجام در قانون تسریع محاکمات در سال ۱۳۰۹ زیان دیرکرد با عنوان «خسارت تأخیر تأدیه» با نرخ ۱۲ درصد در سال به تصویب رسید که این نرخ برای بهره در قرارداد سپرده‌گزاری و وام بانکی نیز به‌کار گرفته شد. قانون ثبت اسناد و املاک نیز در سال ۱۳۱۰ به تصویب رسید و مواد ۳۳ و ۳۴ آن به روش‌های غیرمستقیم و حیله‌های شرعی که ابزار کار رباخواران بودند، پایان بخشیدند. قانون آیین دادرسی مدنی سال ۱۳۱۸ در باب دهم نیز زیر عنوان «خسارات» در مواد ۷۰۹ تا ۷۲۶ در زمینۀ بهره و زیان دیرکرد به قانونگذاری پرداخت و بانک‌ها در قراردادهای سپرده‌گزاری و پرداخت وام و وام‌دهندگان در قراردادهای خصوصی از این مقررات پیروی کردند. اصل ۴۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز که در آبان‌ماه ۱۳۵۸ به تصویب رسید، بر پایۀ قانونگذاری‌های دوران دادگستری نوین ایران، جدایی «بهره» از «ربا» را پذیرفت که می‌بایست در قانونگزاری عادی در مجلس برای تکامل بخشیدن به مقررات بهره در این زمینه از آن پیروی می‌شد.
- قانون عملیات بانکی بدون ربا
لایحه این قانون در سال ۱۳۶۰ از سوی دولت وقت به مجلس داده شد و به ناروا به‌جای بررسی در کمیسیون‌های تخصصی مجلس به کمیسیون ویژه ارجاع و در بهمن‌ماه ۱۳۶۱ در دستور کار مجلس گذارده شد و در ۸ شهریورماه ۱۳۶۲ در مجلس به تصویب رسید (مجموعۀ قوانین، ۱۳۶۲: ۳۳۵-۳۴۱). در این قانون همگی دستاوردهای قانونگذاری‌های دادگستری نوین ایران در زمینۀ پذیرش بهره و زیان دیرکرد در قراردادهای سپرده گزاری و وام بانکی و بند ۴ مادۀ ۱۴ قانون پولی و بانکی سال ۱۳۵۱ که «تعیین میزان حداقل و حداکثر بهره و کارمزد دریافتی و پرداختی بانک‌ها» را از وظایف و اختیارات بانک مرکزی دانسته است، کنار گذارده شدند و در واپس‌گرایی آشکار، «بهره» و «ربا» همسان شمرده شدند. این در حالی است که جدایی «بهره» از «ربا» پذیرش جهانی یافته و بهره با نرخ قانونی در همه کشورهای پیشرفته پذیرفته شده و گرفتن ربا ممنوع شمرده شده است.
بر اساس قانون ۲۸ دسامبر ۱۹۶۶ در فرانسه برای پرداختن وام همراه با ربا، کیفر دو ماه تا دو سال زندان و جریمه نقدی یا یکی از این دو کیفر پیش‌بینی شد. مادۀ ۱ این قانون، اگر نرخ مورد توافق در قرارداد، بیش از یک‌چهارم نرخ قانونی بهره باشد، آن را ربا برشمرد. سپس قانون مصرف در ۲۳ ژوئیۀ ۱۹۹۳ به تصویب رسید که هم اکنون لازم‌الاجراست، و مادۀ ۱ آن، «نرخ بهره مؤثر گروهی» را که هر سه ماه یک‌بار محاسبه می‌شود، پیش‌بینی کرد. مادۀ ۳ این قانون ناظر به رباست. بر پایه این ماده هرگاه یک قرارداد وام همراه با ربا باشد، بهره‌هایی که بیش از نرخ قانونی دریافت شده است، خودبه‌خود به حساب بهره‌های متعارف که سررسید شده‌اند و به گونه تبعی به حساب اصل طلب گذارده می‌شوند. در حقوق ایالات متحد امریکا نیز در تعریف ربا گفته‌اند وام دادن پول به نرخی بالاتر از نرخ پیش‌بینی‌شده در قانون. در این کشور رباخواری جرم شمرده شده و برای آن جریمه، محرومیت از حق و سلب مالکیت یا هر دو و برای اشخاصی که به گونه حرفه‌ای و با توسل به زور، ارعاب و تهدید رباخواری کنند، کیفر زندان پیش‌بینی شده است.
تبصره مادۀ ۳ قانون عملیات بانکی بدون ربا، تصرف بانک‌ها در سپرده‌های مردم را به وکالت از سپرده‌گزاران دانسته است که با ماهیت حقوقی قرارداد سپرده‌گزاری و مالکیت بانک نسبت به سپرده‌ها و تعهد بانک به پس دادن آن ها که از موازین شناخته‌شده در نظام بانکداری در همۀ کشورهاست، ناسازگار است. از سوی دیگر وکیل شمردن بانک از سپرده‌گزاران در تبصره ماده ۳ این قانون در تضاد آشکار با مادۀ ۴ آن است که بانک‌ها را «مکلف به بازپرداخت اصل سپرده‌های پس‌انداز و جاری» دانسته است، زیرا وکیل بودن بانک از سوی سپرده‌گزاران با تعهد بانک به بازپرداخت اصل سپرده‌های آنان سازگاری ندارد. قرارداد وام بانکی نیز که پیشینه فقهی و حقوقی آن عقد قرض است، به ناروا حذف شده و عناوین غیربانکی چون مشارکت، سرمایه‌گزاری، مضاربه، فروش اقساطی، اجاره به شرط تملیک، جعاله، مزارعه و مساقات جایگزین آن شده است که با مفهوم قرارداد وام بانکی که رکن دیگر عملیات بانکی در بانکداری جهانی است، ناسازگاری ذاتی دارد و اگر بانک‌ها سپرده‌های مردم و سرمایه‌های خود را درگیر این‌گونه قراردادها کنند، خطر ورشکسته شدن برای بانک‌ها پیش می‌آید که نه بانک‌ها و نه سپرده‌گزاران هرگز آن را نمی‌پذیرند.
از سوی دیگر عنوان پذیرفته‌شدۀ جهانی «بهره» به سود تبدیل شده ست که هیچ ارتباطی میان این دو وجود ندارد. سود، امری فرضی است و می‌تواند زیان جای آن را بگیرد و نرخی هم برای آن قابل پیش‌بینی نیست. ولی بهره دارای مبانی حقوقی جداگانه و نرخ قانونی آن در انجام وظایف بانک‌ها در قراردادهای سپرده‌گزاری و وام بانکی گریزناپذیر است. فرمول پیچیده، فریبکارانه و نابخردانه پیش‌بینی‌شده در مادۀ ۵ این قانون برای تعیین سود حاصل از عملیات مذکور در تبصره مادۀ ۳ آن نیز آشکارا اجرانشدنی بود. از همین رو به‌هنگام گفت‌وگوها درباره مندرجات این لایحه در مجلس یکی از نمایندگان با روشنی هرچه بیشتر مندرجات آن را به‌درستی «یک کلاه‌شرعی جدید، مدرن و یک کلاه‌شرعی بزرگ» برشمرد. در دوران رواج روش‌های تاریخی غیرمستقیم، کلاه‌شرعی در پرداخت وام و گرفتن ربا در پستوی رباخواران انجام می‌گرفت و با تصویب قوانین لازم‌الاجرا در سال‌های پس از مشروطیت بساط آن ها برچیده شد. ولی قانون عملیات بانکی بدون ربا به‌دنبال آن بود این روش‌های صوری را به وظایف بانک‌ها بکشاند و مردم و کارکنان بانک‌ها را گرفتار سازد.
- پیشگیری از اجرای قانون عملیات بانکی
هرچند زمان اجرای این قانون را از آغاز سال ۱۳۶۳ اعلام کرده بودند، ولی سپرده‌گزاران با احساس خطر درباره سپرده‌های خود به‌دنبال بیرون کشیدن آن ها از بانک‌ها بودند. تبصره ماده ۳ و ماده ۵ قانون عملیات بانکی بدون ربا که دو رکن اصلی این قانون بودند اگر اجرا می شدند، دارایی هایی سپرده گزاران و دارایی های بانک ها را به باد می دادند. از همین رو نخست وزیر وقت که لایحه عملیات بانکی بدون ربا را به مجلس تقدیم کرده بود و با کمک وابستگان خود در مجلس کارگردانی تصویب آن را را برعهده داشت پس از تصویب این لایحه روز ۸ شهریور ۱۳۶۲ در مجلس و تأیید آن از سوی شورای نگهبان روز ۱۰ شهریور و ابلاغ این قانون روز ۲۶ شهریور ۱۳۶۲ از سوی رییس جمهور وقت، با کنارگزاردن این قانون و حضور در مجمع عمومی بانک ها در یک تصمیم گیری اداری روز ۲۱ اسفند ۱۳۶۲، نرخ بهره بانکی را با برچسب «سود» که از مفهوم حقوقی «بهره» کاملاً جداست در سپرده های کوتاه مدت به میزان ۷ و دو دهم درصد و در سپرده های بلندمدت ۹ درصد برای سال ۱۳۶۳ تعیین کرد و این روش در سال های آینده نیز ادامه یافت. برای نمونه در سال ۱۳۷۵، نرخ سود سپرده های پنج ساله، ۵/۱۸ درصد و سپرده های یک ساله ۱۴ درصد تعیین شد. بنابراین با تعیین درصدهایی برای پرداخت سود سالانه سپرده های بانکی که در عمل بازگشت به همان نرخ بهره سپرده های بانکی بوده است، به روشنی می توان گفت قانون عملیات بانکی بدون ربا از دیدگاه حقوقی، به یک «قانون مهجور» و بی اعتبار تبدیل گردیده است. در حقوق فرانسه نیز از چنین قانونی به: «La loi lettre morte» یا قانون بیهوده و بی اعتبار یاد می شود. بنابراین قانون عملیات بانکی بدون ربا هرگز به اجرا در نیامد و با تصمیم مجمع عمومی بانک ها بی اعتبار گردید.
در همین راستا، قانون الحاق دو تبصره به مادۀ ۱۵ قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز که در ۱۰ اسفندماه ۱۳۷۶ به تصویب رسید، با کنار گزاردن عناوین صوری پیش‌بینی‌شده در مواد ۹ تا ۱۴ این قانون چون مضاربه، مساقات، فروش اقساطی، اجاره به‌شرط تملیک، فروش نسیه و قرض‌الحسنه که جایگزین قراردادهای وام‌های بانکی کرده بودند، وام‌گیرندگان از بانک‌ها را مکلف کرد در سررسید، اصل وجوه وام دریافت‌شده به‌همراه سود و خسارات را به بانک‌ها بپردازند (مجموعه قوانین روزنامۀ رسمی، ۱۳۷۶: ۱۱۸۶-۱۱۸۷)، بنابراین قانون عملیات بانکی بدون ربا هیچ‌گاه در زمینه حذف بهره که به‌ناروا آن را با ربا همسان دانسته‌اند و نیز عناوین صوری که جایگزین وام بانکی کرده بودند، اجرا نشده و قابل اجرا هم نبوده است. ولی روش های صوری و فسادبرانگیز آن، قانونگزاری‌های ارزشمند دوران دادگستری نوین ایران و مواد ۳۰ تا ۴۵ قانون پولی و بانکی کشور در بخش بانکداری و نظم استوار حقوق بانکی ایران را که همسو با قوانین کشورهای پیشرفته پابرجا شده بود، به آشفتگی کشید. شرکتهای مضاربه‌ای نیز در سایه این قانون به گردآوری سپرده‌های مردم با وعده پرداخت بهره‌های بیشتر و کلاه‌برداری‌های کلان از آنان پرداختند و انبوهی از پرونده‌ها را روانۀ دادسراها و دادگاه‌ها ساختند. از این‌رو در فرصت‌های گوناگون و با بررسی‌های حقوقی در چهار مقاله تفصیلی به نقد مبانی نظری مندرجات و پیامدهای اجرای آن پرداختم. همسان دانستن بهره و ربا نیز تخلف آشکار از اصل ۴۳ قانون اساسی بوده است. از این‌رو خواستار برچیدن بساط قانون عملیات بانکی بدون ربا و اجرای قوانین مربوط به بهره و زیان‌کرد شدم. این مقاله‌ها دربرگیرنده موارد زیر هستند:
- «بررسی حقوقی چارچوب قانون عملیات بانکی بدون ربا»، مجلۀ مؤسسۀ عالی بانکداری ایران، ۱۳۷۶، برگ های ۸۱ تا۱۲۰.
- «بررسی حقوقی قراردادهای تسهیلات اعطایی بانکی»، مجلّه مؤسّسه عالی بانکداری ایران، ۱۳۷۷، برگ های ۱۹۶تا ۲۳۴.
- «مبانی حقوقی و مقررات بهره و زیان دیرکرد»، مجلّه کانون وکلای دادگستری مرکز، فروردین ۱۳۸۱، برگ های ۴۵ تا ۱۱۱.
- «نارسایی‌های حقوقی بانکداری در ایران»، مجلۀ تحقیقات حقوقی، دانشکدۀ حقوق دانشگاه شهید بهشتی ۱۳۸۴، ش ۴۲، برگ های ۱۱تا ۶۸.
- طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران
۱-۶. عنوان
عنوان این طرح نادرست است. عنوان قسمت سوم قانون پولی وبانکی کشور سال ۱۳۵۱ «بانکداری» است، بنابراین بانکداری نمی‌تواند عنوان اصلی قانون باشد. از سوی دیگر وصف «جمهوری اسلامی ایران» نمی‌تواند در عنوان یک قانون عادی به‌کار رود. این وصف، ویژۀ قانون اساسی است و در کشورهای دیگر نیز تنها درباره قانون اساسی به‌کار برده شده است مانند قانون اساسی ایالات متحد امریکا.
۲-۶. نداشتن مقدمۀ توجیهی
بر پایۀ مادۀ ۱۳۱ آیین‌نامۀ داخلی مجلس، لوایح و طرح‌های قانونی باید دارای موضوع و عنوان مشخص باشند و دلایل لزوم تدوین و پیشنهاد آن در مقدمه طرح یا لایحه به‌وضوح درج شود و دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان لایحه یا طرح باشند. الزام دولت در نگارش مقدمۀ توجیهی در تقدیم یک لایحه و الزام نمایندگان در تقدیم یک طرح، کاری تشریفاتی نیست. آیین‌نامه داخلی مجلس از نظام قانونگذاری در فرانسه و بلژیک که بیش از دو سده تجربه دموکراسی و قانونگذاری داشته‌اند، برگرفته شده و در مجلس‌های پس از مشروطیت تصویب شده است. این در حالی است که در مقدمه این طرح زیر عنوان «دلایل توجیهی»، هفت سطر نوشته شده است که هیچ‌یک از ویژگی‌های الزام‌آور مادۀ ۱۳۱ آیین‌نامه داخلی و قانونگذاری در این زمینه را برآورده نمی‌سازد. در بخشی از دلایل توجیهی این طرح با کلی‌گویی بی‌ارزش آمده است:
«پس از پیروزی انقلاب اسلامی، با هدف تطهیر نظام بانکی کشور از ربا]![ تلاش‌های متعددی صورت پذیرفت. آخرین اقدام قانونی در این زمینه، تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) در سال ۱۳۶۲ بود…».
پیش از این دیدیم بانکداری در ایران پس از تصویب قانون بانک ملی ایران هرگز با ربا همراه نبوده است. تصویب قوانین ارزشمندی که بهره و زیان دیرکرد را با نرخ ۱۲ درصد در سال پیش‌بینی کردند و پذیرش سپرده‌های مردم و پرداخت وام‌های بانکی با بهره قانونی همسو با قوانین بانکی کشورهای پیشرفته، زمینه‌ساز برچیدن رباخواری در کشور ما بوده‌اند. بنابراین یکسان دانستن بهره و ربا، نادیده گرفتن قوانین ارزشمند کشور ما و دستاورد تمدن بشری است. سخن گفتن از «تطهیر نظام بانکی کشور از ربا» نیز فریبکاری آشکار است. به‌ویژه پس از تصویب قوانین ارزشمندی که نرخ بهره و زیان دیرکرد را در قراردادهای بانکی، قراردادهای خصوصی و احکام دادگاه‌ها را الزامی ساخت، حداکثر زیان دیرکرد ۱۲ درصد بود، ولی با غیرشرعی دانستن ناروای مقررات بهره و زیان دیرکرد و افزایش دائمی نرخ تورم در اقتصاد کشور که پیامد سوءمدیریت دولت‌ها و نبود نظارت مؤثرِ مجلس‌ها در کشور ماست، این نرخ به آرزو در وام‌های بانکی تبدیل شده است. آشفته شدن بانکداری در ایران در پی تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا که از دیدگاه حقوقی بی‌اعتبار و در عمل هم قابل اجرا نبوده، از همان آغاز تصویب آن آشکار بوده است. ولی امضاکنندگان این طرح چشمان خود را بر واقعیت‌ها بسته‌اند و با ادعای بی‌ارزشی چون تطهیر نظام بانکی کشور از ربا از آن ستایش می‌کنند که توهین به شعور حقوقدانان ایرانی است. در بخش دیگری از این دلایل توجیهی این طرح افزوده‌اند:
«با گذشت بیش از ۵۰ سال از قانون پولی و بانکی کشور… اکنون لازم است بر اساس تجارب به‌دست‌آمده، شرایط نوین اقتصادی ایران]![ و جهان و اقتضائات و پیشرفت صنعت بانکداری مورد بازنگری عمیق قرار گیرد».
این عبارت نشان نمی‌دهد کدام بخش از قانون پولی و بانکی کشور ناکارامدی دارد و چه سازوکاری را برای اصلاح آن در پیش گرفته‌اند. اگر چنین تجربه منفی و نارسایی‌هایی وجود داشته چرا آن‌ها را در این مقدمه به اصطلاح توجیهی طرح خود بیان نکرده‌اند تا انگیزه تقدیم این طرح روشن شود؟ ولی واضح است که نظام بانکداری در ایران در پی تصویب قوانین ارزشمند و سرانجام قانون پولی و بانکی کشور در سال ۱۳۵۱ به شکوفایی و استاندارد جهانی رسید و بانک‌ها در خدمت، تولید، صنعت، کشاورزی و اشتغال به انجام وظایف خود پرداختند. ولی با تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا و پایمال کردن مواد ۳۰ تا ۴۵ قانون پولی و بانکی کشور، نظام بانکداری ایران به آشفتگی کشیده شد و این تجربه زیان باری است که امضاکنندگان طرح بانکداری از آن به نام «آخرین اقدام قانونی» پس از تصویب قانون پولی و بانکی کشور از آن یاد کرده‌اند. سرانجام آنکه طرح ۲۱۹ ماده‌ای که در سال ۱۳۹۸ به مجلس تقدیم شد و در پی اعتراض رئیس وقت بانک مرکزی از دستور کار مجلس بیرون گزارده شد و طرح جدید در ۶۷ ماده که در شهریورماه ۱۴۰۱ در کمیسیون اقتصادی مجلس تصویب و در دستور کار مجلس گزارده شد، هرگز پاسخ گوی نیازهای بانک مرکزی آنچنان‌که در مواد ۱ تا ۲۹ قانون پولی و بانکی کشور پیش‌بینی شده‌اند، نیست.
۳-۶. مندرجات طرح
مندرجات این طرح که در ۲۵ خردادماه ۱۴۰۱ در کمیسیون اقتصادی مجلس تصویب و گزارش آن به هیأت رئیسه داده شده، در ادامه عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، «طرح مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» را افزوده‌اند. در فصل اول آن زیر عنوان «کلیات» که جایگاهی در قانونگزاری ندارد، تعاریفی آمده که بی‌ارزش‌اند. در مادۀ ۲ این طرح نیز به هدف‌های آن و کمک به تحقق اهداف مندرج در قانون اساسی به‌ویژه بند ۵ اصل ۴۳، سیاست‌های کلی نظام و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی پرداخته شده است که هیچ ارتباطی به ساختار و هدف‌های بانک مرکزی ندارند.
۴-۶. استقرار بانکداری اسلامی
در مادۀ ۳ این طرح نیز مسئولیت و هدف بانک مرکزی «استقرار بانکداری اسلامی» دانسته شده است. تأسیس بانک انگلستان به سال ۱۶۸۹ و بانک فرانسه به سال ۱۸۰۰ بازمی‌گردد که بازتاب دگرگونی‌های پولی و مالی در این کشورها بوده‌اند. بانک یک نهاد نوین مالی است که کمترین جایگاهی در پیشینه فقهی ندارد. از همین رو پس از مشروطیت و پیدایش حاکمیت نیرومند در کشور، قانون تأسیس بانک ملی ایران در ۱۴ اردیبهشت‌ماه ۱۳۰۶ به تصویب مجلس شورای ملی رسید و چارچوب وظایف و اختیارات آن بر پایه قوانین بانکی اروپایی پیش‌بینی شد. علما و مراجع نیز تأسیس بانک ملی ایران را به دیده ستایش نگریستند و هیچ‌یک از علمای تهران، قم یا مراجع نجف اشرف نیز اعتراضی به آن در زمینه پرداخت بهره به سپرده‌گزاران یا دریافت بهره از وام‌گیرندگان که نیاز گریزناپذیر بانکداری در همه کشورها هستند، نکردند. آیت‌الله کاشانی نیز در ۱۱ شهریورماه ۱۳۳۰ از مردم خواست که وجوه و سپرده‌های خود را از بانک شاهی (بانک انگلیس خاورمیانه) به بانک ملی یا بانک‌های ایرانی دیگر منتقل کنند.
بنابراین شعار «استقرار بانکداری اسلامی» در مادۀ ۳ این طرح به‌عنوان هدف بانک مرکزی، سوءاستفاده آشکار از دین و شرع برای آسیب رساندن به هدف‌های بانک مرکزی در قانون پولی و بانکی کشور است که از سرمایه‌های بزرگ معنوی کشور ماست. این در حالی است که مادۀ ۱۰ قانون پولی و بانکی کشور در راستای قوانین پیشرفتۀ بانک‌های مرکزی اروپایی و ایالات متحد امریکا، هدف‌های بانک مرکزی را چنین پیش‌بینی کرده است:
– «بانک مرکزی ایران مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری بر اساس سیاست کلی اقتصادی کشور می‌باشد.
– هدف بانک مرکزی ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است».
بنابراین اگر طرح واپس‌گرایانۀ بانکداری تصویب و اجرا شود، ساختار بانک مرکزی ایران را نیز به فروپاشی خواهد کشید.
۵-۶. جلوگیری از صوری‌سازی
در بند۱۰ مادۀ ۴ این طرح، وظایف و اختیارات بانک مرکزی «جلوگیری از صوری‌سازی و رفع موانع موجود در اجرای واقعی عقود اسلامی»! برشمرده شده است. این در حالی است که عملیات بانکی در ایران و دیگر کشورها پذیرش سپرده‌های مردم و پرداخت وام‌های بازرگانی و مصرفی با بهره قانونی همراه است. از همین رو مادۀ ۵ قانون تأسیس بانک ملی ایران در ۱۴ اردیبهشت‌ماه ۱۳۰۶ به توصیف قراردادهای بانکی پرداخته و مقرر کرده است:
«بانک مجاز است ودایع نقدی مدت‌دار و جاری قبول کند و برای پیشرفت تجارت و فلاحت و صنعت پول قرض دهد…».
قانون ۲۴ ژانویۀ ۱۹۸۴ فرانسه نیز در تعریف بانک و عملیات بانکی مقرر کرده است:
«بنگاه‌های اعتباری، اشخاص حقوقی‌اند که به‌عنوان یک حرفۀ عادی، عملیات بانکی انجام می‌دهند. عملیات بانکی دربرگیرندۀ دریافت سپرده‌های مردم، عملیات اعتباری و همچنین پرداخت وام به مشتریان و یا مدیریت روش‌های پرداخت است».
قانون بانکداری ایالات متحد امریکا مصوب ۱۹۵۶ و اصلاحیۀ ۱۹۸۷ آن نیز همین وظایف را برای بانک‌ها پیش‌بینی کرده است:
«بانک هرگونه مؤسسه‌ای است که ۱. سپرده‌هایی را می‌پذیرد که سپرده‌گزار دارای حق قانونی برای استرداد آن ها در سپرده‌های دیداری است و ۲. پرداخت وام‌های بازرگانی را پیشه خود می‌سازد. دریافت سپرده‌های دیداری و پرداخت وام بازرگانی تشکیل‌دهنده یک بانک است».
سپرده‌گزاری پول در بانک‌ها از مصادیق «ودیعه برخلاف قاعده» است که در آن سپرده به ملکیت بانک درمی‌آید و با ودیعه اموال عینی همسان نیست. از همین رو سپرده‌گزاری بانکی چنین تعریف شده است:
«سپردن وجوه به بانک، قراردادی است که به موجب آن، شخصی رقم معینی پول را به بانک موردنظر خود تسلیم می‌کند. بانکدار حق تصرف در این سپرده را به حساب شخصی خود دارد و در همین حال تعهد پس دادن آن را به‌محض مطالبه مشتری بر پایۀ شروط پیش‌بینی‌شده در قرارداد خواهد داشت».
بنابراین عقود مذکور در تبصره مادۀ ۳ قانون عملیات بانکی بدون ربا چون «مشارکت، مضاربه، مزارعه، و مساقات…» که به ناروا از آن ها به نام عقود اسلامی یاد کرده‌اند، هرگز نمی‌توانند جایگزین قرارداد وام بانکی که قصد واقعی وام‌گیرندگان و بانک‌ها و رکن بانکداری جهانی است، بشوند. از همین رو قانون عملیات بانکی بدون ربا پس از تصویب در شهریور سال ۱۳۶۲، هرگز به اجرا درنیامد و این عقود بی ارتباط هیچ گاه از سوی بانک ها در قراردادهای وام های بانکی به کار گرفته نشدند. با این حال بانک‌ها در اجرای دستورهای دولتی و برای تظاهر به اجرای این قانون موهوم ناگزیر بوده‌اند در قراردادهای وام‌های بانکی در فُرم‌های چاپی که با مشتریان امضا می‌کنند، از برچسب این عقود صوری بهره گیرند. سرانجام چنانکه گفتیم قانون الحاق دو تبصره به مادۀ ۱۵ قانون عملیات بانکی بدون ربا که در سال ۱۳۷۶ به تصویب رسید، برای حفظ حقوق بانک‌ها، وام‌گیرندگان را مکلف ساخت «در سررسید معینی، وجوه دریافتی به انضمام سود و خسارات و هزینه‌های ثبتی و اجرایی، دادرسی و حق‌الوکاله را بپردازند…».
عقودی چون شرکت و نیز مضاربه، مساقات و مزارعه که از اقسام عقد شرکت هستند، اگر به گونه واقعی منعقد شوند، باید سود و زیان میان شریکان تقسیم شوند (مادۀ ۵۷۵ قانون مدنی). ولی با الزام گیرندگان وام‌های بانکی که به ناروا از آن به «تسهیلات» یاد شده، «به پرداخت اصل تسهیلات دریافتی به انضمام سود و خسارات»، عقود مذکور در تبصره مادۀ ۳ قانون عملیات بانکی، جایگاهی در قراردادهای وام بانکی ندارند و این عقود الزاماً به گونه صوری در فُرم‌های چاپی آورده می‌شوند. ولی امضاکنندگان طرح بانکداری با نادیده گرفتن قانون الحاق دو تبصره به ماده ۱۵ قانون عملیات بانکی بدون ربا به‌جای برچیدن بساط قانون عملیات بانکی بدون ربا و حیله‌های تاریخی پیش‌بینی‌شده در آن، در بند ۱۰ مادۀ ۴ این طرح خواستار «جلوگیری از صوری‌سازی و رفع موانع موجود در اجرای واقعی عقود اسلامی!» از سوی بانک مرکزی شده‌اند.
این در حالی است که عقود صوری یادشده در تبصره ماده ۳ قانون عملیات بانکی بدون ربا، از سوی مجمع عمومی بانک ها روز ۲۱ اسفند ۱۳۶۲ با تعیین نرخ سود سالانه به گونه درصدی برای سپرده ها هیچ گاه در عمل اجرا نشده اند. از سوی دیگر وظایف بانک مرکزی در مواد ۱۰ تا ۲۹ قانون پولی و بانکی کشور سال ۱۳۵۱ آمده‌اند و بانک مرکزی هیچ دخالتی در قراردادهای بانک‌ها با مشتریان آن ها ندارد. حال فرض کنیم بانک مرکزی با کنار گذاردن وظایف سنگین خود بخواهد به قصد طرفین در میلیون‌ها قراردادهایی که بانک‌ها با وام‌گیرندگان در سراسر کشور امضا می‌کنند بپردازد، باید لشکری از کارمندان را به‌کار گیرد تا به بررسی قصد امضاکنندگان عناوین صوری بی‌ارزشی چون شرکت، مضاربه و مانند آن ها بپردازند! این نشان‌دهنده سرمایه ناچیز دانش حقوقی امضاکنندگان این طرح از موازین قانونگذاری و در عین حال اراده آنان برای درهم شکستن ارزشمندترین قوانین پولی و بانکی‌کشور است.
- شورای فقهی
بند «ج» مادۀ یک طرح بانکداری جمهوری اسلامی از «شورای فقهی بانک مرکزی» سخن به میان آورده و مادۀ ۱۸ این طرح، «شورای فقهی» را به ناروا از ارکان بانک مرکزی شمرده و افزوده است:
«برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا]
