چکیده:
برابر بندهای (ج و د) از ماده ۱ و مادتین ۱۳ و ۱۴ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۳۳۳ و سایر قوانین مربوطه ، اصل استقلال نهادهای انتظامی وکلای دادگستری از هیئات مدیره کانونها جزو ارکان بنیادین صیانت از آزادی دفاع و تضمین بیطرفی در رسیدگیهای صنفی است. چه اینکه این مهم در اولین همایش دادستانهای انتظامی کانون های وکلای دادگستری ایران در اردیبهشت ماه ۱۳۹۴ نیز انعکاس یافته است.هرچند هیئت مدیره به حکم قانون مرجع عالی تدبیر امور کانون و متکفل اعمال صلاحیتهای مندرج در لایحه قانونی استقلال کانون وکلا و آیین نامه اجرایی و قوانین مرتبط است ؛ لکن تصمیمات آن مادامیکه در حدود صلاحیت قانونی اتخاذ گردد؛ واجبالاتباع است.در این میان استقلال دادستان و دادرسان محاکم انتظامی بنا بر ساختار قانونی،جایگاهی متمایز و غیرقابل انحلال در اراده اداری هیئت مدیره دارد.فلذا قیاس آن با برخی از قواعد حقوق اداری از جمله قاعده “الناصب هو العازل” عمل به خطاست.چه عدم توجه بدان موجب استقرار تالی فاسد و عملاً تزلزل و بلکه هدم جایگاه انتظامی مصادیق مارالذکر می باشد.قانونگذار نیز بمنظور جلوگیری از اختلاط مصالح اداری با تشخیص قضای انتظامی ، نهاد تعقیب و رسیدگی انتظامی را واجد موقعیتی شبه قضایی و قدر متیقن مستقل از هیئت مدیره شناخته است. از این رو سوال اصلی در اینست که آیا هیئت مدیره میتواند فارغ از حدوث جهات قانونی رأساً مبادرت به عزل دادستان و دادرسان انتظامی نماید؟ یا آنکه اختیار هیئت مدیره محدود به نصب و انتخاب بوده و در فقره عزل محدود به اعلام مراتب به مراجع ذیصلاح با اقامه دلیل موجه و مستند به حکم دادگاه انتظامی قضات می باشد؟ از سوی دیگر استدلال مبتنی بر «آفات خودانتظامی» به بهانه تحذیر تبعیض مقامات انتظامی، هرچند از حیث جامعه شناسی محل بحث خواهد بود ؛ لکن نمیتواند مجوزی برای توسعه صلاحیت هیئت مدیره به قلمرویی باشد که مراجع تقنین آنرا وضع ننموده اند.چه نفاذ این استنباط در مورد هیئت مدیره کانون ها نیز محتمل و نتیجه آن عدمثبات مدیریت را به دنبال خواهد داشت.در صورتیکه با تنقیح مناط از قوانین و آیین نامه های مربوط توجهاً باینکه در نظام حقوق عمومی «صلاحیت» از قواعد آمره می باشد؛طبعاً توسعه آن بدون نصّ جایز نیست. وانگهی در مقام استخراج حکم ، باید به نصوص معتبر و اسلوب حکمرانی در تمییز انگاره های متناسب با شئونات مقام دادستان و دادرسان انتظامی با مرجع ناصب آن نیز توجه لازم نمود.خاصه آنکه نه تنها منصوصات قانونی از جمله تبصره ماده ۴ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۳۳۳ و مادتین ۹۴و۹۵ آیین نامه اجرایی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۴۰۰ با الحاقات بعدی و سایر قوانین مرتبط شرایط عضویت،مراجع رسیدگی به قصور و تخلفات از وظایف قانونی و نیز صلاحیت رسیدگی به تخلفات انتظامی اعضای هئیت مدیره،دادستان و دادرسان انتظامی را یکسان تعرفه نموده؛بلکه برابر مقررات رسیدگی به تخلفات انتظامی اعضای هیئت مدیره از حیث عنوان وکیل دادگستری را نیز به اعضای دادسرا و محاکم انتظامی کانون متبوع که خود آنانرا منصوب نموده اند ؛ تشریع فرمود.بدین اسباب در تحلیل فقره مبحوث عنه نکات زیر در تبیین موضوع محل توجه قرار گرفته است.
۱. ماهیت سمت دادستان و دادرسان انتظامی با وصف منصوصالمدت
از مجموع مقررات قانونی از جمله بند (ج) ماده ۶ و مواد ۱۳ الی ۱۷ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۳۳۳ و بخش هفتم از آیین نامه اجرایی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۴۰۰ با اصلاحات بعدی ماهیت سمت دادستان و دادرسان انتظامی کانون های وکلا شبه قضائیست. با این تفاوت که شرایط ، اختیارات و مسئولیتها و مخاطبین خاص خود را دارد. از سوی دیگر مطابق مادتین ۹۴ و ۹۵ آییننامه اجرایی موصوف انتصاب دادستان و دادرسان انتظامی برای مدت دو سال بدون ادات انقطاع مدت،وضع شده است.لذا در مفهوم کلی نظر باینکه مرجع تقنین نصب سمت را با قید مدت بدون تشریع عزل ، بیان نموده و با توجه باینکه موضوعات ناظر بر قواعد شکلیه واجد وصف آمره می باشد؛طبعاً نصب مدت سمت معنونه،افاده استمرار دارد ؛ مگر دلیل خلافی آن منجز و مصرح شود.از طرفی با تخریج مناط از نظرات فقها نیز استصحاب سمت در مدت معین الا به اقامه دلیل موجه بر ازاله سمت نیز ادراک شده که همین معنا را صائب می دارد که «الأصلُ ثَباتُ المَقَامِ ما لم یَقُم دلیلٌ على زَوالِه». وانگهی بنا بر منطق فقهی «الاصل بقاء ما کان علی ما کان» استمرار سمت، مادام که موجب قانونی بر زوال و اسقاط آن ایجاد نشده باشد نیز محل تشبث است. در این رهگذر یکی از مهمترین جهات توجیهی این معنا ناظر بر تأمین «استقرار در منصب»،«تضمین بیطرفی» و «آرامش خاطر مقام انتظامی» در مواجهه با تکالیف خطیر قانونیست.زیرا ثبات مقام و استقرار در منصب قضا ولو قضای انتظامی با توجه به تعیین مدت قانونی دو سال بدون ادات انقطاع زمان، موضوعیت مدت را مستفاد داشته که نوعاً اطمینان بخشی به مقام انتظامی برای ایفای وظایف بدون فشارهای بیرونی را بدنبال دارد.
۲. ضرورت اثبات تخلف از وظایف محوله دادستان و دادرسان انتظامی
ذات و جوهره آیین نامه ها آمرانه و با اسلوب مشخص در راستای تنسیق امور با تبیین شیوه های اجرایی در مقام بیان، موازینی را وضع می نمایند که دخول مصادیقی بغیر از آنچه در آن مصرح شده را بر نمی تابد. مگر در قوانین دیگر تجویزی بر این معنا صادر شده باشد. در مانحن فیه هرگونه تخلف و قصور احتمالی دادستان و اعضای دادرسان انتظامی حسب مورد وفق تبصره ماده ۴ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۳۳۳ و ماده ۱۱۷ آیین نامه اجرایی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۴۰۰ با الحاقات بعدی؛تبیین و تعیین تکلیف شده است. هر گونه واکنش نسبت به تخلفات احتمالی دادستان و دادرسان انتظامی از جمله سلب سمت و عزل ایشان و قس علیهذا منوط به احراز تخلف ایشان در انجام وظایف توسط هیئت مدیره، سپس اعلام مراتب به دادستان کل کشور و النهایه صدور حکم از دادگاه عالی انتظامی قضات است. مع الوصف ضمانت اجرای قصور و تخلف از وظایف محوله اعضای مراجع انتظامی منصوصاً تعیین و در این میان اقدام هیئت مدیره محدود به احراز تخلف و اعلام آن به دادستان کل است و اختیار عزل مستقیم خلاف و بلکه در تباین اصول استقلال انتظامی است.
۳. عزل مستقیم بدون دلیل و رسیدگی قضایی مخل و بلکه ناقض استقلال نهاد انتظامیست.
استقلال نهاد وکالت تنها در برابر قوای بیرونی معنا ندارد، بلکه در برابر فشارهای احتمالی درونصنفی نیز باید تضمین شود.اگر هیئات مدیره که خود نهادی انتخابی و واجد ملاحظات سیاسی ، صنفی هستند ؛ بتوانند رأساً دادستان یا دادرسان انتظامی را عزل نمایند ؛ نهاد انتظامی از استقلال تهی میشود.زیرا مقام انتظامی ناگزیر از مراعات رضایت مدیران منتخب شده و در ورطه مصلحت سنجیهای انتخاباتی و مدیریتی قرار میگیرد.در صورتیکه تصمیمات هیئت مدیره کانونهای وکلا به فراخور شرایط مستحدثه بعضاً با ملاحظات سیاسی،اجتماعی و حتی اقتصادی و قس علیهذا همراه می باشد. هر چند این معاذیر در جایگاه ایشان قابل توجیه و دفاعست ؛ لکن ضرورتاً با جوهره و ذات تصمیمات انتظامی بیگانه است.قوانین انتظامی بعنوان ادوات مستمسک این مراجع، مشخص و دارای قواعدی معقول و البته واجد تفسیرند و این مقامات در راستای خود انتظامی مستقل از تصمیمات هئیت مدیره و در راستای اعتلای جایگاه شغلی و منزلت اجتماعی وکلا بعنوان رکنی از از ارکان چهارگانه موضوع ماده ۱ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۳۳۳ و در راستای اجرای عدالت انتظامی اتخاذ تصمیم می نمایند. به همین جهت مقنن هئیت مدیره را با ترتیبات خاص بعنوان ناصب و النهایه ناظر دادستان و اعضای دادرسان انتظامی تعیین نموده و در برابر قصور و تخلفات احتمالی طریق منجزی را پیش بینی نموده که عزل مستقیم خروج از حدود اختیارات قانونی مستفاد است.در غیر اینصورت اعتماد عمومی و حتی وکلا به سلامت دادرسی انتظامی مختل میشود.لذا واضعین قوانین و آیین نامه های مربوط بر همین مبانی تعمداً با احتراز از جعل امکان عزل مستقیم هیئت مدیره؛ حیات سمت اعضای مراجع انتظامی را بمانند هیئت مدیره به مدت دو سال، تنصیص داشته و النهایه هرگونه ضمانت اجرای قصور و تخلف از وظایف محوله ایشان را بمانند هیئات مدیره در سیطره مراجع قضایی ذیربط اعلان نموده است.
۴. خطر احتمال نفوذ هیئاتمدیره در تصمیمات انتظامی
بر مبنای قواعد عقلی و تجربه نظامهای صنفی در جایی که امکان اعمال فشار و نفوذ وجود داشته باشد؛یحتمل واقعیت بیرونی نیز بدان سو سوق خواهد گرفت. از حیث تجربه نظامهای حرفهای، هر جا قدرت عزل بدون ضابطه وجود داشته باشد، تأثیر و نفوذ اجتنابناپذیر است. در صورتیکه قانونگذار «ماهیت مستقل» برای مرجع انتظامی در نظر گرفته و میان مدیریت صنفی و دادرسی انتظامی نیز تفکیک قائل شده است. واگذاری اختیار عزل مستقیم به هیئت مدیره، عملاً دادسرا و دادگاه انتظامی را به زیر مجموعه اجرایی جهت اعمال تصمیمات عیان و نهان هیئت مدیره بدل میسازد.حال آنکه روح قانون ، استقلال ساختاری این دو نهاد را مفروض و مسلم دانسته است.از سوی دیگر بنا بر عموم قاعده فقهی «القضا حصنٌ من سلطان السیاسه» توجهاً باینکه ماهیت اقدامات مراجع انتظامی،قضاوت و دادرسیست؛بالطبع دادرسی باید از هر گونه فشار صاحبان قدرت ولو قدرت صنفی مصون باشد.اگر هیأتمدیره بتواند رأساً مقام انتظامی را عزل کند؛ هم استقلال دادستان و دادرسان انتظامی مخدوش میشود و هم تصمیمگیری انتظامی را در معرض شائبههای صنفی، مصلحت اندیشی انتخاباتی و العیاذ بالـ…در معرض گمانه زنی بده بستانهای محتمل اداری قرار داده و النهایه امنیت قضاوت انتظامی و اعتماد عمومی و صنفی نسبت به سلامت دادرسی را مخدوش می نماید.
۵. نگاه یک سویه به انگاره های جامعه شناختی بدون پشتوانه قانونی مثبت جامع الید بودن ناصبین در اعمال بما یراه الامر نیست.
برخی با استناد به معایب احتمالی «خودانتظامی» اطلاق اختیار هیئت مدیره کانونها در عزل اعضای مراجع انتظامی را استنباط کرده و آنرا روا می دانند! نقدهای نظری نسبت به «خودانتظامی» نهایتاً میتواند مبنای پیشنهاد اصلاح در ساختار یا شیوه نظارت باشد، اما نمیتواند صلاحیت قانونی هیئت مدیره را توسعه دهد. صلاحیت باید مستند به نص باشد که در مانحن فیه چنین تصریحی وجود نداشته بلکه قواعد موجود از جمله تبصره ماده ۴ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب ۱۳۳۳ و ماده ۱۱۷ آیین نامه اجرایی مربوط رسیدگی به هرگونه تقاصیر و تخلفات ناشی از وظایف دادستان و اعضای دادرسان انتظامی را به «اثبات قصور یا تخلف» و «حکم مرجع صالح» گره زده است. معهذا انگاره های اجتماعی در نقد این معنا قطع نظر از اینکه عکس آن مفسده تبعیت از تصمیمات غیر قانونی را نیز دور از ذهن نمی پندارد ؛ باید از یک سویه نگری نیز اجتناب شود. بعلاوه بر همان مبانی داده های علوم اجتماعی نیز فقدان استقلال دادسرا و محاکم انتظامی ؛ زمینه ایجاد نفوذ در تصمیمات این مراجع و خدشه عدالت انتظامی را به دنبال خواهد داشت. مع الوصف ایده های اجتماعی فی نفسه مجوزی برای تغییر ساختار قانونی و گسترش اختیارات هیئت مدیره بدون حمایت قانونی نمی باشد. این موارد نهایتاً میتواند در چالشهایی ناظر بر ضرورت اصلاح در شیوه نظارت یا تدوین ساز و کار پاسخگویی باشد نه اعطای اختیار عزل مستقیم که متهافت با اصول استقلال انتظامیست.
۶. فلسفه عدم وجاهت عزل مستقیم دادستان و دادرسان انتظامی توسط هیئات مدیره
علاوه بر مطالب فوق الاشعار دلیل ممنوعیت عزل یا تغییر دادستان و اعضای دادرسان انتظامی بمانند هیئت مدیره نه بجهت ضرورت رعایت تشریفات که این مهمات حتی در مورد تغییر هیئات مدیره حسب مورد نیز قابل رفع و اجراست. بلکه بواسطه آنست که مدت سمت برای مرجع تقنین موضوعیت داشته مگر به وجه قانونی سمت هر کدام از ایشان ازاله شود. فلسه تشریع نیز ناظر بر ثبات مقام و استقلال و بی طرفی مقامات انتظامی جهت انجام وظایف مقرر و پیشگیری از دخالتهای احتمالی نهاده های مرتبط و در یک کلمه استقرار عدالت انتظامیست.بر این انگاره قانونگذار دوره مسئولیت را واجد نصب استمراری دانسته و این امر یکی از فصول مشترک اعضای هیئت مدیره با دادستان و دادرسان انتظامیست.ماحصل این مطالب چنین افاده می نماید که:
اولاً: عزل دادستان و دادرسان انتظامی فرع بر اثبات تخلف یا قصور آنان نسبت به وظایف قانونیست.
ثانیاً: اثبات تخلف می بایست در چارچوب رسیدگی انتظامی و با رای مقتضی از دادگاه عالی انتظامی قضات محقق شود.
ثالثاً: چنانچه هیئت مدیره نظر به تخلف و قصور از وظایف انتظامی داشته باشد؛ صرفاً متمکن به اعلام مراتب به مرجع صالح قضائیست، نه اینکه رأساً با عزل فرد ، خود در مقام اعمال عقوبت برآیند.
رابعاً: نظر به عدم تشریع امکان عزل مستقیم توسط هیئت مدیره ؛ مدت دو سال برای تثبیت استقلال از عناصر مقوم سمت مقام انتظامیست که واجد موضوعیت و حکمت است. لذا تقلیل این مدت یا انقطاع و عزل مستقیم سمت انتظامی، خارج از حدود صلاحیت مرجع نصب و نوعاً تصرف در حکم مقنن و منجر به تزلزل در ثبات و تصمیمات مقام انتظامی است که جملگی دور از مراد شارع مستفاد است. بنابراین داعیه صلاحیت هیئت مدیره در اختیار مستقیم عزل دادستان و دادرسان انتظامی خلاف ساختار آیین نامه است.
استنتاج و ارائه راهکار
با نگرش به مطالب فوق الذکر و به موجب اصل قانونی بودن محدودیتها و اصول استقلال دادستان و دادرسان انتظامی هرگونه محدودیت باید تصریح قانونی داشته باشد.بعلاوه تفسیر مضیق مقررات محدودکننده و قاعده «استصحاب بقای حق»در مانحن فیه متضمن آنست که حتی در صورت سکوت ، بقای سمت محل استصحاب قرار گیرد.چه ضمانت اجرای تقاصیر و تخلفات احتمالی اعضای انتظامی توسط حاکمیت تعیین گردیده و محل اجراست. مع الوصف با توجه به ذات آییننامه که در مقام بیان و حصر افاده می شود ؛ مقتضیست جز در موارد متعین سکوت را به منزله فقدان مجوز محدودیت بدانیم. بدین معنا تحلیل هایی که بدون جری قانونی در مقام توجیه عزل دادستان و دادرسان انتظامی بنحو مستقیم از ناحیه هیئات مدیره است؛نه تنها از حیث استنادی فاقد وجاهت قانونیست و با مبانی اصول استقلال حرفهای وکالت نیز سازگار نیست ؛ بلکه موجب تضعیف استقلال نهاد انتظامی و تبعیت از ملاحظات غیر مرتبط و قربانی برداشتهای اداری با قرائتهای موسع از آفات خودانتظامی و نتیجتا ذبح عدالت انتظامی می شود. النهایه پیشنهاد می شود مراجع ناصب متعاقب استمزاج از اهل فن با تدوین موازین مدون و کارآمد نسبت به نظارت مستقل بر عملکرد مراجع انتظامی بصورت مستقیم و یا با اعطای نیابت به بازرسان ویژه اقدام نموده و در این راستا با فراهم سازی بسترهایی جهت انتشار معیارهای صدور آرا و تصمیمات انتظامی و اهتمام جدی در برگزاری نشستهایی تخصصی با موضوعات مختلف انتظامی ؛ گامی استوار و مطلوب در مسیر ایجاد رویه ای منسجم و اصلاح نواقص موجود بردارند.
* محمد رمضانی / وکیل پایه یک دادگستری
انتشار یادداشتها و مطالب دریافتی در پایگاه اطلاعرسانی کانون وکلای دادگستری گیلان صرفاً در چارچوب رسالت رسانهای این کانون و با هدف بازتاب دیدگاهها و تحلیلهای ارائهشده است؛ بدیهی است انتشار آنها به معنای تأیید یا بیان مواضع رسمی کانون تلقی نمیشود.
