امیر زوار جلالی؛ پژوهشگر دکتری حقوق بین‌الملل دانشگاه تهران، کارآموز وکالت
مقدمه
تابستان 2018 بود که تصویب کنوانسیون آکتائو در خصوص رژیم حقوقی دریای کاسپین، خوراک مناسبی برای فضای مجازی تهیه کرد تا هر کسی از ظنّ خود نظرات کارشناسانه خویش را به اشتراک گذارد تا وی هم سهمی در روشن کردن افکار عمومی داشته باشد و هشدار دهد از اینکه کجایید که کلاهی گشاد بر سر مملکت رفته و دریای خزر از دست رفت و بیش از 80 درصد آن به نرخ روز به همسایگان شمالی بیع گردید. البته آن روزها در کنار هنرمندان و ورزشکاران و سایر اصناف برخی حقوق دانان بزرگ از جمله پروفسور جمشید ممتاز نیز اجازه یافتند تا در حوزه تخصصشان اظهار نظر کرده و روشن نمایند که چنان که سلبریتی‌ها و شاخ های مجازی تحلیل می‌کنند نیست و اساساً چوب حراجی به آب‌های خروشان خزر زده نشده است. آن روزها بنده نیز در یادداشتی نه به عنوان یک کارشناس کاملاً متخصص بلکه به عنوان یک حقوق خوان که در حوزه دریاها نیز خوانده‌ام و نوشته‌ام برای دوستانم روشن نمودم که تنها تقسیم بندی در سطح دریای خزر صورت گرفته و مابقی که اصل ماجرا نیز همینجاست به مذاکرات آتی واگذار شده است.
امروز نیز پس از امضای سند همکاری 25 ساله میان جمهوری اسلامی ایران و جمهوری خلق چین، موافقان و مخالفان را برآن داشته تا بدان افتخار کرده یا بدان حمله نمایند. در گیر و دار این بحث‌ها آنچه نباید از آن غافل شد دامن نزدن به شایعات از هر دو جنبه مثبت و منفی است. در این یادداشت کوتاه برآنم تا به بررسی مختصری از ابعاد این تفاهم نامه و برخی چالش‌های آن بپردازم.
قرارداد 25 ساله ایران و چین، یک توافق سیاسی، استراتژیک و اقتصادی میان جمهوری اسلامی ایران و جمهوری خلق چین می‌باشد که در تاریخ 7 فروردین 1400 به امضای وزرای خارجه دو کشور رسید. آغاز بحث این توافقنامه به سفر شی جین پینگ، رئیس‌جمهور جمهوری خلق چین، به ایران در سال ۱۳۹۴ بر می‌گردد. از سال ۱۳۹۸ انعقاد این سند به‌طور جدی مورد بحث قرار گرفت و چند متن پیش نویس بین دو کشور مبادله شد. رئیس‌جمهور ایران پیش‌نویس نهایی برنامه 2۵ ساله همکاری‌های جامع ایران و چین را ۱ تیر ۱۳۹۹ در جلسه هیئت دولت بررسی و تأیید کرد و به وزارت امور خارجه ایران مأموریت داده شد که طی مذاکرات نهایی با طرف چینی، براساس منافع متقابل بلندمدت، این برنامه را به امضای طرفین برساند که در نهایت این مهم در 7 فروردین 1400 محقق گردید. اما آیا این سند یک معاهده بین‌المللی همراه با تعهدات و ضمانت اجراهای متقابل است؟
برنامه همکاری ایران و چین به عنوان یک معاهده بین‌المللی
در ادبیات حقوق بین‌الملل مقصود از معاهده بین‌المللی، توافقیست که میان کشورها به صورت کتبی منعقد شده و مشمول حقوق بین الملل باشد قطع نظر از عنوان خاص آن. آنچه از مطالعه این سند مستفاد می‌گردد، این است که موافقتنامه میان ایران و چین یک قرارداد حقوقی با آثار و ضمانت اجراهای حقوقی نیست و اساساً یک توافقنامه سیاسی است هر چند که برخی ابعاد حقوقی نیز با خود به همراه دارد. به عبارت دیگر برنامه همکاری‌های جامع میان ایران و چین، یک نوع نقشه راه و ایجاد پیش زمینه برای قرادادها و توافقات آینده است. این قرارداد عمدتاً حالت تفاهم نامه دارد و در آن ارقام و اعدادی درج نشده است. در واقع این سند همکاری، بیانگر راهبرد بلندمدت همکاری ایران و چین است و هر بند از متن اصلی یا ضمیمه‌های سه‌گانه نیاز به قراردادهای جداگانه‌ای برای اجرایی شدن دارد که آن قراردادها حاوی جزئیات این توافق است. در رویه دولت‌ها چنین موافقتنامه‌هایی معمولاً در بازه زمانی کوتاه مدت منعقد می گردد و در صورت صلاحدید تمدید می شود اما سند همکاری مورد بحث 25 ساله است که به عنوان یکی از وجوه متمایز آن جلوه گری می‌کند.
اصول حاکم بر برنامه همکاری ایران و چین
در این سند بیش از صد نوع تعهد متقابل در نظر گرفته شده است که دو کشور قرار است در آینده نسبت به هم اعمال نمایند. اما به طور کلی می‌توان گفت که این سند بر شش حوزه متمرکز خواهد شد. 1- حوزه نفت و گاز و انرژی 2- حوزه روابط مالی، اقتصادی و تجاری 3- حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات 4- حوزه همکاری دفاعی و نظامی 5- حوزه همکاری ترانزیت و حمل و نقل و 6- حوزه همکاری‌های سیاسی.
از جمله مهمترین حوزه‌های مورد همکاری در این سند، حوزه اقتصاد و نفت می‌باشد. در سال‌های بعد از انقلاب تحریم های ایالات متحده امریکا، اقتصاد ایران را نشانه گرفته است. چین نیز به عنوان دومین قدرت اقتصادی جهان مدتی است که در موازنه قدرت با ایالات متحده آمریکا و تامین انرژی مورد نیاز خود دست همکاری را به سوی سایر دولت‌ها مخصوصاً در خاورمیانه دراز کرده است که یکی از این کشورها ایران می‌باشد. کم توجهی یا بی توجهی چین به تحریم های آمریکا در زمینه خرید نفت خام، می‌تواند این کشور را به عنوان شریکی مناسب برای توسعه زیرساخت‌های اقتصادی ایران قرار دهد. در این سند همکاری چین به طور کلی قرار است که به صورت پایدار نفت خام ایران را بخرد و به عبارتی یک بازار پایدار فروش نفت خام برای جمهوری اسلامی ایران ایجاد نماید و در مقابل ایران تعهد می‌نماید که زمینه سرمایه گذاری چینی‌ها در حوزه‌های مختلف اعم از اقتصادی، حمل و نقل، دریایی و نظامی را فراهم کند. همچنین چین عواید حاصل از فروش نفت ایران را به صورت بهینه مورد استفاده قرار خواهد داد یعنی این عواید را حوزه‌های مختلفی برای ایران سرمایه گذاری خواهد شد. یکی از فرصت‌های عالی که اقتصاد ایران می‌تواند مانع خام فروشی نفت بشود، تکمیل زنجیره ارزش نفت است که در این صورت می‌تواند با فروش فرآورده‌های پتروشیمی و پالایشگاهی درآمد گسترده‌ای برای کشور ایجاد نماید. البته اجرای این سند همکاری ریسک‌ها و چالش‌هایی برای طرف ایرانی به همراه خواهد داشت که در ادامه اشاره می‌گردد.
چالش ها و ریسک‌های سند همکاری ایران و چین
الف- همانطور که گفته شد یکی از وجوه متمایز این سند، طولانی مدت بودن آن است. معمولا چنین تفاهم نامه هایی برای مدت های 5 تا 10 ساله منعقد می گردد و در صورت صلاحدید تمدید می شود. چنین بازه زمانی نشان می دهد که دو طرف برای آینده حساب ویژه ای روی هم باز کرده‌اند. اعم از اینکه ایران می‌خواهد از چینی ها جذب سرمایه کند و چین نیز به دنبال استفاده ارزان‌تر از منابع انرژی ایران است. البته با توجه به اینکه این سند همکاری الزام آور نیست، می‌توان ریسک چنین مدتی را کم رنگ نمود و در قراردادهای آتی که میان طرفین منعقد خواهد شد نسبت به مدت قرارداد دقیق تر عمل کرد.
ب- طرفین در این سند تاکید کرده‌اند که با هر گونه یکجانبه گرایی مخالفند و مانع از این خواهند شد که هر گونه فشاری از سوی دول ثالث به پایبندی طرفین نسبت به همکاری با یکدیگر آسیبی وارد نماید. به عبارت دیگر می‌توان اینطور برداشت نمود که تحریم‌های اولیه یا ثانویه ایالات متحده آمریکا نمی‌تواند بهانه‌ای به دست چینی‌ها در ارتباط با ایران دهد. اما باز هم این چالش وجود دارد که طرف چینی در تامین انرژی خود وابسته به دولت ایران است اما طرف ایرانی برای همکاری مشترک و جذب سرمایه نیازمند شرکت‌ها و سرمایه گذاران چینی می‌باشد. سابقه نشان داده که شرکت‌ها معمولا در برابر تحریم‌های ایالات متحده کوتاه آمده و نسبت به لیستی که وزارت خزانه داری ایالات متحده و شبکه مبارزه با جرایم مالی آمریکا معروف به فینسِن به عنوان شرکت‌ها و دولت‌های پر خطر ارائه می دهد، تسلیم شده‌اند. در واقع تضمینی نسبت به اینکه دولت چین بتواند سرمایه گذاران خود را نسبت سرمایه گذاری در ایران سوق دهد وجود ندارد. البته جمهوری اسلامی ایران با پیوستن به لوایح مرتبط با نهاد FATF می‌تواند تا حدودی جلب اعتماد کرده و ریسک سرمایه گذاری در کشور را کاهش دهد.
ج- چالش دیگری که اشاره به آن خالی از فایده نیست، مسئله نقل و انتقال پول است. کشور ایران پیش‌تر در سند برجام در این حوزه ضربه بزرگی خورده است. پس از خروج ایالات متحده از برجام و افزایش تحریم‌ها، اروپایی که وعده ایجاد سازکار جدید انتقال پول به نام «اینستکس» را دادند. هدف از این سازکار این بود که شرکت های اروپایی را قادر سازد با ایران تجارت نمایند بدون آنکه در معرض تحریم های ایالات متحده آمریکا قرار گیرند. اما این راه حل در عمل اتفاق نیفتاد. حال با عنایت به بلند مدت بودن سند همکاری ایران و چین شاهد قراردادهای طولانی مدت میان دو کشور خواهیم بود، و از طرفی تحریم‌های ایالات متحده نیز ادامه خواهد داشت، باید مشخص گردد که سازکار نقل و انتقال پول چگونه خواهد شد. تا زمانی که در باب این مسئله مهم چاره اندیشی صورت نگیرد، نمی‌توان به اجرایی شدن این قراردادها و تحرک در اقتصاد ایران دلخوش بود.
سخن پایانی اینکه، سند همکاری جامع میان ایران و چین، مربوط به امروز و دیروز نیست و طرحی است که چندین سال بر روی آن کار صورت گرفته و حتی طرفین در قراردادهای دیگری در سال‌های 1371، 1372 و 1395 با یکدیگر همکاری داشته‌اند. این تفاهم نامه در واقع یک نقشه راه کلی میان دو کشور است و اصل پیمان‌ها و جزئیات آنها در قراردادهای موردی که در آینده انجام خواهد گرفت، مشخص می‌گردد. در واقع در مراحل بعدی است که دستگاه‌های ایرانی بایستی تمام ظرفیت‌های خود را در جهت محقق شدن استراتژی برد-برد بکار ببندند. در این مرحله و در این بازه زمانی، سند مورد بحث نه سکوی پرتابی برای اقتصاد ایران و نه چوب حراجی به منابع این مملکت است اما بدون شک توافق و همکاری با کشوری که قدرت دوم اقتصاد دنیاست هیچگاه خالی از لطف نیست به شرطی که طرف ایرانی نیز تمامی جوانب امر را مورد بررسی قرار داده و در انعقاد قرارداد در هر حوزه‌ای با متخصصین امر مشورت نماید.
